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設備帶安裝項目 收取質量保證金合法嗎?

作者:馬正紅 發布于:2019-09-02 13:59:53 來源:政府采購信息報/網
  案例回放
 
  某市新建醫院辦公大樓中央空調設備供貨及安裝采購項目委托集采機構招標,本項目的預算資金980萬元,空調設備約占80%,安裝工程占20%。具體操作時,該項目一般界定為貨物屬性。采購文件依采購人要求收取質量保證金,明確質量保證期自設備按驗收合格之日起24個月,質量保證金收取金額為合同金額的3%。
 
  問題引出
 
  空調供貨以及安裝項目,可以收取質量保證金嗎?
 
  專家點評
 
  財政部最近發布了《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》,從今年9月1日后開始實施。明確多方面措施,促進政府采購領域公平競爭,優化營商環境,構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系。其中,第三條加強政府采購執行管理中規定:采購人、采購代理機構不得收取沒有法律法規依據的保證金。
 
  在以往的操作中,對于大型設備供貨以及安裝項目,一般依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部第87號令)第七條規定,界定為貨物屬性。設備采購項目通常應按預算占比來決定項目屬性,一般設備供貨帶安裝的項目,設備部分的預算基本是大頭,通常要占到80%以上。也就是說,大部分都按貨物采購來定義屬性。
 
  為了保證質量,采購人一般會要求收取質量保證金。在財政部出臺的《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》實施前應該沒有問題,但9月1日之后呢?
 
  《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》中規定:采購人、采購代理機構不得收取沒有法律法規依據的保證金。對于設備帶安裝的項目,只能界定屬于工程項目,才能收取質量保證金。
 
  質量保證金在政府采購相關法律法規中沒有提及
 
  政府采購相關法律法規中提及了投標保證金和履約保證金,但并沒有提及質量保證金。在實踐中,采購人普遍重視質量問題,承包方往往會被要求繳納一定的質量保證金以對質量作出擔保。質量保證金雖在政府采購相關法律法規中并沒有提及,但從《建設工程質量保證金管理辦法》對工程質量保證金規定中,我們可以得知,保證金是由承包方在工程施工前繳納的,在施工結束之后,經發包方驗收工程質量沒有問題的,將會返還工程質量保證金。發包人應按照合同約定方式預留保證金,保證金總預留比例不得高于工程價款結算總額的3%。合同約定由承包人以銀行保函替代預留保證金的,保函金額不得高于工程價款結算總額的3%。
 
  保證金制度可以使承包方的行為受到一定約束,在施工過程中更加重視工程質量,在后續可以避免發生工程質量事故。因此,在實際操作中按慣例,電梯、空調等設備安裝與供貨項目一般也都是收取質量保證金的。
 
  并不是所有設備帶安裝的項目都屬于貨物
 
  那么,設備帶安裝的項目都可以認定為貨物嗎?筆者查詢了財政部制定的《政府采購品目分類目錄》(2013版)可以發現,火電設備工程施工、冶煉機電設備工程施工、石油化工設備工程施工、電子設備工程安裝、供暖設備安裝、通風和空調設備安裝、燃氣設備安裝、機電設備安裝、起重設備安裝等項目,雖然帶“設備”,但都屬于政府采購工程項目。某市新建醫院辦公大樓空調設備供貨及安裝采購項目應該屬于工程范疇。
 
  建設工程并不限于構筑物和建筑物。根據《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》,建設工程是指土木工程、建筑工程、線路管道工程和設備安裝工程及裝修工程。從這一定義可以看出,工程是指所有通過設計、施工、制造等建設活動形成的有形固定資產,當然也包括空調設備安裝工程。
 
  厘清工程的基本概念
 
  《政府采購法》第二條第六款規定,工程是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。實際中,我們不能將工程范圍人為的縮小,狹隘地認為工程只限于建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕。無論是《政府采購法》及其實施條例還是《招標投標法實施條例》,對建設工程定義時,用的是“包括”、“等”,即是以列舉的形式對建設工程進行說明,而不是用肯定、確定的形式認定建設工程就是指建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕。
 
  結合《建設工程質量管理條例》和《建設工程安全生產管理條例》的規定可以得知:建設工程,是指土木工程、建筑工程、線路管道和設備安裝工程及裝修工程,工程應當是指所有通過設計、施工、制造等建設活動形成有形固定資產的總稱,當然也包括空調、電梯等設備安裝工程。
 
  根據聯合國《貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》的規定,政府采購工程是指本國從事采購的任何政府部門、機構、機關及國有企業或其下屬機構,采購與樓房、結構或建筑物的建造、改建、拆除修繕或翻新有關的所有工程項目,包括工地平整、挖掘、架設、建造、設備或材料安裝、裝飾和最后修整等。
 
  “工程”必須與“建設”緊密相連。無論是《政府采購法》及實施條例還是《招標投標法實施條例》,定義工程時,均稱為“建設工程”,即“工程”與“建設”密不可分,并有很強的時限性,即必須是正在或準備建設的工程,或者附屬于建筑物、構筑物的附屬設備,才稱為工程。
 
  建筑物達到能夠投入使用的基礎條件,不涉及建筑物、構筑物的附加功能,如辦公樓建成裝修后基本功能即已達到,而不能把辦公家具、儀器設備等不附著在建筑物上,為實現辦公樓的附加功能的貨物作為工程。
 
  終上所述,本案例中某市新建醫院辦公大樓中央空調設備供貨及安裝項目是屬于新建辦公樓項目,與“建設”緊密相連,辦公大樓中央空調設備屬于建筑物的附屬設施,屬性界定為工程是合理的,收取質量保證金有法可依。
 
  相應的法規體系有待完善
 
  工程建設概念相互重疊,并無絕對明確的界限,且內涵豐富、復雜。在實踐中,需同時兼顧《招標投標法》《建設工程質量管理條例》《建設工程質量保證金管理辦法》《建設工程安全生產管理條例》和政府采購相關法規的要求,現有的法規體系還不能做到面面俱到、全覆蓋,工程采購還具有建設內容的復雜性、行業的專業性和政策的雙重性,政府采購相應的法規體系還有待完善。
 
  為進一步改善、優化營商環境,筆者建議對于信譽好的供應商,不需要收取質量保證金,但對于滿足《中華人民共和國政府采購法》第二十二條有關規定,存在一般失信行為的供應商,采購人、采購代理機構可以按規定收取質量保證金。鼓勵采購人根據項目特點、供應商誠信等情況免收履約保證金或降低繳納比例,并在采購文件中予以明確。
 
  尤其值得注意的是,對于屬性為工程的項目,履約保證金和質量保證金不可同時收取。依據《建設工程質量保證金管理辦法》第六條:在工程項目竣工前,已經繳納履約保證金的,發包人不得同時預留工程質量保證金。
 
  法規鏈接
 
  《政府采購法》

  第二條 在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。
 
  本法所稱政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。
 
  政府集中采購目錄和采購限額標準依照本法規定的權限制定。
 
  本法所稱采購,是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為,包括購買、租賃、委托、雇用等。
 
  本法所稱貨物,是指各種形態和種類的物品,包括原材料、燃料、設備、產品等。
 
  本法所稱工程,是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。
 
  本法所稱服務,是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
 
 
  第三十三條 招標文件要求投標人提交投標保證金的,投標保證金不得超過采購項目預算金額的2%。投標保證金應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式提交。投標人未按照招標文件要求提交投標保證金的,投標無效。
 
  第四十八條 采購文件要求中標或者成交供應商提交履約保證金的,供應商應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式提交。履約保證金的數額不得超過政府采購合同金額的10%。
 
  《建設工程質量保證金管理辦法》
 
  第二條 本辦法所稱建設工程質量保證金(以下簡稱保證金)是指發包人與承包人在建設工程承包合同中約定,從應付的工程款中預留,用以保證承包人在缺陷責任期內對建設工程出現的缺陷進行維修的資金。
 
  缺陷是指建設工程質量不符合工程建設強制性標準、設計文件,以及承包合同的約定。
 
  缺陷責任期一般為1年,最長不超過2年,由發、承包雙方在合同中約定。

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